Governança no Turismo Regional

Jorge C. Silveira Duarte1

Introdução

O artigo a seguir é uma reflexão, escrita a partir de experiências vividas ao longo de 10 anos transitando em processos de regionalização do turismo. Inicia tratando de alguns conceitos de governança, depois trata da importância do planejamento colaborativo entre poder público e iniciativa privada até propor um modelo de governança e gestão do desenvolvimento do turismo regional.

O objetivo é compartilhar algumas ideias e contribuir com as regiões turísticas que estão refletindo igualmente sobre formas de institucionalizar a governança turística regional.

O Ministério do turismo estimula há alguns anos a formalização das instâncias de governança que será obrigatória para o cadastramento das regiões turísticas em julho de 2023.

A questão agora será definir o modelo de formalização possível e eficiente considerando que as governanças turísticas regionais são compostas por pessoas do poder público e da iniciativa privada. Alguns modelos são praticados em algumas regiões turísticas como consórcios municipais, que congregam somente prefeitos, Associações privadas de empresários e Associações privadas de CNPJs privados e públicos. Veremos aqui vantagens e desvantagens de cada um.

Governança

Governança deriva do termo governo. Segundo o Banco Mundial, “governança é a maneira pela qual o governo poderá ser exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento e a capacidade dos governos de planejar, formular e programar políticas e cumprir funções”.

No Relatório de Desenvolvimento Mundial 2017: Governança e a Lei o Banco Mundial descreve que “governança é o processo por meio do qual atores estatais e não estatais interagem para conceber e implementar políticas públicas no âmbito de um dado conjunto de regras informais que moldam e são moldadas pelo poder. O relatório define poder como a habilidade de grupos e indivíduos fazerem que outros ajam em prol de seus interesses, bem como a capacidade de atingirem resultados específicos

No âmbito das empresas é o conjunto de processos, regulamentos, decisões, costumes, ideias que mostram a maneira pela qual aquela empresa ou sociedade é dirigida ou administrada.

Grupos específicos, ainda, podem criar a sua própria governança à medida que precisam gerir projetos, movimentos, conselhos, redes entre outros.

Nas empresas de tecnologia da informação, por exemplo, a governança é um conjunto de práticas, padrões assumidos por executivos, gestores, técnicos e usuários de TI, com o objetivo de garantir controles efetivos, ampliar os processos de segurança e desempenho.

Em todos os exemplos de governança podemos verificar processos de interação e de tomada de decisão entre atores envolvidos em um problema coletivo que leva à criação ou reforço de normas.

Segundo Bevir, em “Governance: A very short intrudution” Governança envolve processos de governo mais do que instituições de governo. Esses processos envolvem cada vez mais organizações híbridas, mercado e redes que cruzam a hierarquia e abrangem vários atores do setor público, privado e voluntário. Conclui que a governança se refere ao processo de governar, realizado por um governo em que se concentra menos no Estado e mais nas instituições com foco nas práticas e atividades sociais.

No quadro abaixo, Bevir, faz uma comparação das tipologias de estrutura organizacional, formas de relacionamento, dependência entre os membros, meios de resolução de conflitos e cultura.

Uma tipologia de estrutura organizacional

 HierarquiasMercadosRedes
GovernançaAutoridadePactos/PreçosConfiança
Base de relacionamento entre os membrosEmpregoContratos e direitos de propriedadesTroca de recursos
Grau de dependência entre os membrosDependenteIndependenteInterdependente
Meios de resolução de conflitos e coordenaçãoRegras e comandosNegociaçãoDiplomacia
CulturaSubordinaçãoCompetiçãoReciprocidade
Figura 1 – Tabela elaborada por Mark Bevir. Tradução Jorge C. Silveira Duarte

Esse quadro ajuda a compreender, no texto mais à frente, a proposta de uma governança híbrida organizada numa formalização única. O contrário de uma formalização única de poder público a exemplos de consórcios ou associações de prefeituras e a exemplo de associações privadas formadas somente por iniciativa privada.

E no turismo, ou na governança regional do turismo, como configurar um modelo de governança?

Antes vamos relembrar algumas definições sobre o turismo, sobre papeis dos atores ligados ao turismo e sobre planejamento, para depois propor um modelo de Governança regional.

A Organização Mundial do Turismo, órgão vinculado às nações unidas define o turismo como “as atividades que as pessoas realizam durante suas viagens e permanência em lugares distintos dos que vivem, por um período de tempo inferior a um ano consecutivo, com fins de lazer, negócios e outros”

E ainda, que o turista é o que se desloca voluntariamente por período de tempo igual ou superior a vinte e quatro horas para local diferente da sua residência e do seu trabalho e que realiza gastos de qualquer espécie. Já um excursionista é visitante que, embora visite esse mesmo lugar, não pernoita.

Sobre papeis e responsabilidades do setor público e privado no âmbito do desenvolvimento do turismo podemos observar a figura 2, que apresenta serviços e processos de gestão vinculados ao poder público e cujos papeis via de regra estão definidos em lei ou normatizados por setores ligados ao poder público.


Figura 2 – Elaborada por Jorge C. Silveira Duarte


E a figura 3, que apresenta os serviços que via de regra são ofertados pela iniciativa privada.

Figura 3 – Elaborada por Jorge C. Silveira Duarte
 

Podemos observar que para um turista ter uma boa experiência, em tese, deve usufruir de serviços públicos e privados de tal ordem que satisfaça as suas expectativas previstas no planejamento ou sonho da sua viagem.

Sendo assim, planejar a atividade turística de forma conjunta e colaborativa entre o setor público e o setor privado, como mostra a figura 3, torna-se imprescindível para uma oferta qualificada capaz de propiciar benefícios ao turista e à comunidade, em definitivo, ao desenvolvimento do território.

Figura 4 – Elaborada por Jorge C. Silveira Duarte

O planejamento ou dito de outra forma, o Plano Regional de Turismo seria então o conjunto de ações propostas pelo setor público e privado, definidas por diagnósticos, que orientam o caminho a seguir para o futuro desejado do desenvolvimento do turismo.

Poderíamos falar muito a respeito deste tema, mas o mais importante é reafirmar a importância de que nesse trabalho, pelas características de quem desenvolve o turismo, é fundamental que seja realizado de forma conjunta e colaborativa. A figura 4 apresenta uma miniestrutura de um plano regional de turismo, ou seja, alguns itens fundamentais que devem ser considerados no desenvolvimento desse tipo de trabalho.

Figura 5 – Elaborada por Jorge C. Silveira Duarte

Como consideramos o planejamento conjunto entre os distintos poderes o ponto de partida para ter-se uma oferta turística de qualidade, podemos compreender facilmente que ações propostas desse trabalho serão de responsabilidade de um e de outro e que o gerenciamento implicará no envolvimento e gerenciamento de ambos atores turísticos.

Quando partimos então para o gerenciamento de projetos, que implica também na mobilização e captação de recursos aparece a preocupação de quem vai captar e gerir o recurso. É quando surge a ideia de institucionalizar a “Governança”. Até então, fundamentalmente na fase de planejamento, contornavam-se problemas de quem patrocina tal ação ou projeto, mas a abrangência e necessidades de implementar novos projetos aumenta à medida que a própria governança se fortalece e precisa avançar no seu planejamento.

Como a legislação vigente, não permite fundir empresas privadas com poder público num mesmo estatuto público, a não ser numa associação privada que incluam CNPJs públicos e CNPJs privados, ambos podem decidir criar a sua forma institucional de organização para poder ter representação político- administrativa diante de potenciais financiadores.

Mas ao formalizarmos uma organização estritamente pública ou estritamente privada corremos o risco de criar conflitos irreparáveis na Governança que reúne ambos atores.

O consórcio, por exemplo, que é uma associação de prefeituras e dirigidas por prefeitos, pode ser uma opção de representatividade da governança. Porém em muitas regiões constatamos um distanciamento dos prefeitos com os seus secretários de turismo e distanciamento de propósitos para o desenvolvimento do turismo e uma distância maior ainda com relação à iniciativa privada, o que pode a médio prazo romper as relações de confiança entre esses atores.

Associações privadas formadas somente por empresas privadas podem igualmente querer institucionalizar a governança, mas ao considerar que na sua composição não pode ou não pode ser possível legalmente estar o poder público, igualmente identificam-se problemas de quebra de confiança nos vínculos estabelecidos e necessários à continuidade do trabalho de desenvolvimento regional.

Porque então não pensarmos e experimentarmos um novo modelo institucional de governança?

Até o momento falamos em planejamento conjunto e colaborativo. Porque não falarmos em gestão colaborativa mantendo a mesma configuração de atores?

A Governança colaborativa seria então a que define, no seu estatuto, uma proposta regional e um plano de gerenciamento que inclui formas e padrões de relacionamento entre atores privados e públicos que beneficiem mutuamente todas as partes.

Para isso o modelo não seria nem Consórcio de prefeituras e nem Associação de empresas, mas sim um compromisso selado por um estatuto de pessoas do poder público e privado e mais pessoas vinculadas e reconhecidas pelo setor do turismo para formar um Conselho Consultivo.

Reafirmando de outra forma o modelo proposto seria a criação de uma Associação privada, de pessoas do setor público associados com CNPJs e pessoas do setor privado associados com CNPJs para formar uma diretoria e outras pessoas vinculadas e reconhecidas do setor de Turismo para formar um conselho consultivo.

Isso pode nos levar a construir uma “própria” definição de Governança do Turismo Regional, a saber Governança no Turismo Regional é a capacidade de pessoas do poder público, iniciativa privada e outras vinculadas ao turismo, conduzirem de forma igualitária, democrática e soberana a política regional do turismo, a elaboração de um planejamento e a implementação de projetos para dar sustentabilidade a um processo de desenvolvimento do turismo regional.

Tudo isso registrado num Estatuto construído igualmente de forma colaborativa e que garanta fundamentalmente o espírito democrático de fazer política e mantenham os vínculos de confiança. (Ver fig. 6)

Figura 6 – Elaborada por Jorge C. Silveira Duarte

O desafio é enorme, mas antes desse desafio, muitas regiões já superaram outros como o do planejamento colaborativo, realização de eventos e outras ações. Agora é olhar para o futuro e investir mais tempo na elaboração de um estatuto inovador, capaz de criar uma organização que represente efetivamente toda a competência e a força dos diferentes atores envolvidos no desenvolvimento regional do turismo.

Em outras palavras Governança são pessoas do poder público e iniciativa privada, juntos, fazendo acontecer o processo de desenvolvimento do turismo num determinado território.

Pensemos sempre na ampliação das decisões colaborativas se quisermos avançar com o desenvolvimento do turismo regional.

Finalizo com uma frase de um post no facebook do Augusto de Franco que dizia “A pobreza não é falta de recursos, é falta de rede”

Façamos rede então se quisermos avançar com o desenvolvimento do turismo.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Banco Mundial. Relatório de Desenvolvimento Mundial 2017: Governança e a Lei. Site: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/25880/210950ovPT.pdf?sequence=15&isAllowed=y Acessado em 20/03/20

Bevir, Mark. Governance: A Very Short Introduction. Release date 2012/10/25. Site: https://dmbukz2.cf/read.php?id=ozjcWIfhoO8C pags 16 e 17. Acessado em 10/01/2021

Turismo. Organização Mundial do Turismo. Definições Site: http://www.ecobrasil.eco.br/turismo#:~:text=A%20Organiza%C3%A7%C3%A3o%20Mundial%20de%20Turismo,lazer%2C%20neg%C3%B3cios%20e%20outros.%22 Acessado 21/03/20

Wikipédia. Governança Corporativa. Site: https://pt.wikipedia.org/wiki/Governan%C3%A7a_corporativa#:~:text=Governan%C3%A7a%20corporativa%20ou%20governo%20das,%C3%A9%20dirigida%2C%20administrada%20ou%20controlada.&text=Governan%C3%A7a%20corporativa%20%C3%A9%20uma%20%C3%A1rea%20de%20estudo%20com%20m%C3%BAltiplas%20abordagens Acessado em 20/03/20


[1] Jorge C. Silveira Duarte Psicólogo, com pós-graduação em Recursos Humanos e especialização em Desenvolvimento Local pelo Centro Internacional de Formação da OIT/ONU/Itália, com  MBA em Gestão e Empreendedorismo Social pela FIA/USP e com formação em Coaching pela Jyväskylä University of Applied Sciences/Finlândia. Trabalhou no Senac São Paulo de1997 a 2021com desenvolvimento de comunidades e planejamento municipal e regional do turismo. Criou os programas Rede Social, Desenvolvimento Local e Regionalização do Turismo.

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